Jak miasta łamią prawo, finansując futbol?

Temat finansowania zawodowego sportu ze środków publicznych budzi mnóstwo emocji. Pieniądze z miast płyną wartkim strumieniem i liczone są już w miliardach złotych. Samorządy kombinują w każdy możliwy sposób: podnoszą kapitały, robią dotacje, stosują ulgi podatkowe, podpisują umowy "promocji miasta".

Ten artykuł nie odpowie na pytanie, czy państwo powinno finansować zawodowy sport. Dlaczego? Bo odpowiedź na to pytanie nie ma żadnego znaczenia. Moje zdanie jako autora nie ma znaczenia. Jedyne, co się liczy, to prawo. A to jest łamane systemowo. Oto kompletny przewodnik po przepisach, które są łamane przy każdym przelewie z ratusza do klubu piłkarskiego w Polsce.

CZĘŚĆ 1: PRAWO UNIJNE

Polskie samorządy zachowują się tak, jakby Polska nie była członkiem Unii Europejskiej. Tymczasem sprawa jest prosta: Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się stosować prawo unijne - nawet ponad prawem lokalnym, co jest zapisane bezpośrednio w art. 91 Konstytucji RP.

Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Art. 107 ust. 1 TFUE - Zakaz nielegalnej pomocy państwa

To najważniejszy przepis w całej układance. Traktat o Funkcjonowaniu UE mówi jasno: każda pomoc państwa, która zakłóca konkurencję, jest zakazana.

Wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom (...), jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.

Czy finansowanie klubów piłkarskich przez miasta spełnia definicję nielegalnej pomocy państwa zakłócającej konkurencję? Sprawdźmy 4 kluczowe warunki, które określają brak legalności wsparcia państwa.

1. Transfer zasobów państwowych

Pieniądze pochodzą bezpośrednio z budżetów miejskich. Decyzje podejmują rady miejskie i prezydenci miast. Trudno o bardziej oczywiste zasoby państwowe. Warunek spełniony.

2. Selektywna korzyść

Wsparcie trafia do konkretnych klubów. Inne przedsiębiorstwa i kluby nie dostają podobnego finansowania. Warunek spełniony.

3. Zakłócenie konkurencji

Dzięki miejskim dotacjom kluby mogą oferować wyższe kontrakty zawodnikom, utrzymywać kosztowną infrastrukturę czy inwestować w akademie. Konkurenci muszą się sami finansować. Warunek spełniony.

4. Wpływ na wymianę handlową

Profesjonalny futbol to rynek międzynarodowy. Kluby konkurują o zawodników z zagranicy, sprzedają prawa medialne na rynki europejskie, uczestniczą w rozgrywkach międzynarodowych. Warunek spełniony.

Komisja Europejska wielokrotnie potwierdzała, że zawodowy sport to działalność gospodarcza podlegająca regułom konkurencji. Wspomniała o tym komisarz Margrethe Vestager w 2016 roku:

Używanie pieniędzy podatników do finansowania profesjonalnych klubów piłkarskich tworzy nieuczciwą konkurencję. Profesjonalny futbol to działalność komercyjna z ogromnymi sumami pieniędzy – środki publiczne muszą być zgodne z zasadami uczciwej konkurencji.

Licznik złamanych przepisów: 1

Art. 108 ust. 3 TFUE - Klauzula "Standstill"

Załóżmy na moment, że udzielana przez polskie samorządy pomoc jest legalna. Nawet wtedy miasta łamią przepisy. Art. 108 ust. 3 TFUE wprowadza tzw. klauzulę standstill - zakaz wypłacania pomocy przed zatwierdzeniem przez Komisję Europejską: 

"Komisja jest informowana w odpowiednim czasie o wszelkich zamiarach przyznania lub zmiany pomocy. (...) Zainteresowane Państwo Członkowskie nie może wprowadzić w życie projektowanych środków przed wydaniem przez Komisję decyzji końcowej."

Polskie miasta NIE zgłaszają pomocy do Komisji, co jest rażącym naruszeniem procedury. Wniosek jest prosty: każde wsparcie dla klubów w Polsce jest bezprawne. Nie ma nawet potrzeby analizować przesłanek z art. 107 TFUE. Brak zgłoszenia = bezprawność pomocy.

Licznik złamanych przepisów: 2

Test Prywatnego Inwestora (MEIP)

Miasta często bronią się argumentem, że działają jako "odpowiedzialny właściciel". Komisja Europejska sprawdza to Testem Prywatnego Inwestora, odpowiadając na pytanie: czy racjonalny inwestor prywatny, kierujący się chęcią zysku, zainwestowałby w tę spółkę takie same środki na takich samych warunkach? Prosta odpowiedź: NIE. Prywatny inwestor:

• Nie dokapitalizowywałby 10 razy w ciągu 10 lat podmiotu generującego permanentne straty
• Nie inwestowałby w spółkę, która nie wypłaca dywidend i nie rokuje wzrostu wartości akcji

Czy polskie samorządy przygotowują Test Prywatnego Inwestora? Oczywiście, że nie. Na potrzeby powstającego raportu na temat finansowania publicznego sportu zbierałem informacje od 60 miast w całej Polsce. Żaden z nich nie wykonał obowiązkowego testu przed decyzją o wypłacie środków dla klubu.

Licznik złamanych przepisów: 3

Efekt Zachęty

Kolejny kluczowy warunek zgodności pomocy z rynkiem unijnym to tzw. efekt zachęty (incentive effect). Komisja Europejska jasno określa: pomoc powinna skłaniać beneficjenta do rozwoju lub restrukturyzacji.

Pomoc państwa będzie skutecznie przyczyniać się do osiągania pożądanych celów (...) tylko wówczas, gdy będzie zapewniać efekt zachęty. (...) Pomoc, która nie jest ukierunkowana na zawodności rynku i nie ma efektu zachęty, stanowi nie tylko marnotrawstwo środków publicznych, ale hamuje rozwój.

W przypadku polskich klubów pomoc nie prowadzi do żadnych zmian strukturalnych, nie zachęca do poprawy efektywności. Pieniądze idą głównie na zapłatę wynagrodzeń zawodników i ich agentów. To nie są inwestycje rozwojowe - to łatanie dziur w tonącym statku. Celem samorządów jest utrzymanie przy życiu nierentownych podmiotów, które w normalnych warunkach rynkowych musiałyby się zrestrukturyzować lub zbankrutować.

Licznik złamanych przepisów: 4

Dyrektywy unijne

Wiele klubów w Polsce jest własnością samorządów. W związku z tym automatycznie podlegają one pod Dyrektywę 2006/111/WE, która jest narzędziem do badania przejrzystości przepływów pieniężnych między władzą, a jej spółkami. Dyrektywa zobowiązuje podmioty publiczne do spełnienia konkretnych obowiązków, m.in:

1. Oddzielna księgowość (art. 1 ust. 2 + art. 4) - posiadanie odrębnych kont dla działalności wspieranej ze środków publicznych vs komercyjnej.
2. Przejrzystość przepływów (art. 1 ust. 1 + art. 3) - jasne wskazanie: kto dał ile, na co, jak wykorzystano.

Miejskie kluby w Polsce nie posiadają oddzielnej księgowości pozwalającej na oddzielnie działalności publicznej od komercyjnej. Jeszcze gorzej wygląda kwestia przejrzystości przepływów: nie jest możliwe określenie konkretnej sumy miejskiego wsparcia, które ma niezliczone formy: dotacje, objęcie akcji, umowy promocyjne, obniżki podatków, stypendia, użyczenie infrastruktury, pożyczki czy poręczenia. Wszystko, aby ukryć realną wartość nielegalnej pomocy.

Licznik złamanych przepisów: 6

Europejskie precedensy

To nie są teoretyczne rozważania. Komisja Europejska wielokrotnie karała kraje za nielegalne finansowanie klubów. Kilka przykładów:

• Willem II Tilburg, MVV Maastricht, PSV Eindhoven, NEC Nijmegen | Komisja nakazała zwrot nielegalnej pomocy z odsetkami. Stwierdzono, że finansowanie przez gminy nie przeszło testu prywatnego inwestora i zakłócało konkurencję.
• Real Madryt, Barcelona, Athletic Bilbao, Osasuna | Komisja uznała preferencyjne warunki podatkowe za nielegalną pomoc państwa. Kluby musiały zwrócić nienależnie otrzymane korzyści.

Zdecydowanie najważniejszym dokumentem w temacie publicznego wsparcia jest decyzja Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Philip Morris Holland BV. Choć wyrok dotyczył producenta papierosów, ustanowił on żelazną zasadę, którą Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości stosują do dziś - również w sporcie. Trybunał orzekł jednoznacznie:

Gdy pomoc finansowa udzielana przez Państwo umacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących w handlu wewnątrzwspólnotowym, należy uznać, że pomoc ta wpływa na ten handel.

Co to oznacza dla polskiego futbolu? Otóż nie trzeba udowadniać, iż przez publiczną dotację upadł prywatny klub z innego regionu. Aby złamać prawo, wystarczy wykazać, że dzięki dotacji klub ma "mocniejszą pozycję", niż miałby bez niej. Mechanizm jest prosty:

1. Rynek piłkarski (transfery, prawa TV) jest rynkiem otwartym w całej UE.
2. Dotacja z miasta (nawet mała) wzmacnia pozycję finansową klubu.
3. Zgodnie z doktryną Philip Morris – automatycznie dochodzi do naruszenia zasad wspólnego rynku.

CZĘŚĆ 2: PRAWO KRAJOWE

Łamanie prawa unijnego jest niepodważalne. Może jednak polscy samorządowcy nie znają tego prawa, może nie chcą go przestrzegać (choć zgodnie z Konstytucją - muszą). Okazuje się, że miasta nagminnie łamią też prawo krajowe.

Ustawa o pomocy publicznej

Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nakłada jasne obowiązki na miasta, chcące udzielić pomocy publicznej. Obowiązki, których rzecz jasna nie spełniają.

1. Zgłoszenie pomocy do UOKiK (art. 7)
2. Złożenie sprawozdania o pomocy (art. 32 ust. 1)
3. Poinformowanie klubu o notyfikacji pomocy do KE (art. 38)

Nie są to martwe przepisy - zdarzały się działania jednostek kontrolnych w tym zakresie. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność uchwały rady miejskiej w sprawie finansowania sportu. Powód? Uchwała nie została zgłoszona Prezesowi UOKiK zgodnie z art. 7 wskazanym powyżej. W uzasadnieniu można było przeczytać:

Zawodowe kluby piłkarskie traktowane są jak przedsiębiorstwa, a zatem wsparcie dla tych przedsiębiorstw może stanowić pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. (...) Z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała nie wyłącza z kręgu podmiotów ubiegających się o dotację zawodowych klubów sportowych, wymagała zgłoszenia do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Licznik złamanych przepisów: 9

Ustawa o sporcie

Przepis, na który urzędnicy finansujący futbol nieustannie się powołują jako podstawę ich działania. Artykuł 27 ust. 1 mówi:

Tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego.

Słowa kluczowe: tworzenia warunków. Ustawa mówi o budowaniu infrastruktury, organizacji zawodów, wsparciu klubów amatorskich. Nie mówi o dokapitalizowywaniu komercyjnych spółek akcyjnych generujących permanentne straty.

Licznik złamanych przepisów: 10

Ustawa o finansach publicznych

Najważniejszy akt prawny dla każdego samorządu, stanowiący zbiór zasad i reguł, które musi przestrzegać każdy państwowy urzędnik. W Art. 44 ust.3 jest następujący zapis:

"Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów."

Jako komentarz do przepisu niech przemówi poniższa tabela, pokazująca wydatki na zawodowych piłkarzy w stosunku do całego zadłużenia danego miasta, sięgającego często kilku miliardów złotych. Czy takie wydatkowanie publicznych pieniędzy na finansowych bankrutów wskazuje na odpowiednią oszczędność?

Licznik złamanych przepisów: 11

Kodeks Karny

Artykuł 296 Kodeksu Karnego to paragraf, którego urzędnicy powinni bać się najbardziej, gdyż za jego złamanie grozi najpoważniejsza kara - więzienia. Powinni, bo Kodeks Karny łamany jest notorycznie.

Kto, będąc obowiązany na podstawie przepisu ustawy, decyzji właściwego organu lub umowy do zajmowania się sprawami majątkowymi (...) przez nadużycie udzielonych mu uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku, wyrządza jej znaczną szkodę majątkową, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

Urzędnik ma obowiązek dbać o mienie gminy. Jeśli Prezydent Miasta przelewa 30 milionów złotych na konto spółki piłkarskiej:

• Bez opinii UOKiK (łamiąc ustawę o pomocy publicznej),
• Bez testu prywatnego inwestora (wiedząc, że prywatny biznesmen by tego nie zrobił),
• Bez planu restrukturyzacji (wiedząc, że pieniądze zostaną "przejedzone" na pensje, a nie zainwestowane)

... to nie dopełnia obowiązku dbania o sytuację finansową gminy i łamie tym samym prawo. Jeśli miasto kupuje za 30 mln zł akcje nowej emisji w klubie będącym bankrutem, to te akcje nie mają żadnej wartości rynkowej. Wymiana 30 mln zł gotówki na akcje warte 0 zł to szkoda majątkowa w wysokości 30 mln zł.

Podobnej szkody dopatrzyła się Prokuratora w Katowicach, która postawiła urzędnikom z Chorzowa zarzuty w związku z nielegalnym wsparciem publicznym dla Ruchu Chorzów.

Licznik złamanych przepisów: 12

CZĘŚĆ 3: FAŁSZYWE NARRACJE

W dyskusjach o finansowaniu klubów wciąż padają te same, fałszywe argumenty i przekłamania. Czas rozprawić się z nimi raz na zawsze.

"Co kibiców z Krakowa obchodzi Wrocław, zajmijcie się sobą"

To jeden z najczęściej powtarzanych mitów: iluzja, że klub piłkarski to lokalna firma, działająca w próżni. Komisja Europejska jasno zdefiniowała, że rynek piłkarski to działalność oparta na wielu filarach, które są wspólne dla wszystkich, m.in: rynek transferowy, prawa medialne czy rynek reklamowy. Pomoc publiczna wpływa na każdy klub nie tylko w Polsce, ale w całej Unii Europejskiej, co potwierdza m.in. przytoczony wcześniej wyrok w sprawie Philip Morris.

Pomoc miasta to pieniądze na transfery, których nie mogą zrobić kluby prywatne. To umowy sponsorskie, które są podpisywane dzięki publicznym pieniądzom (więcej pieniędzy = lepsze wyniki = lepsi sponsorzy). Dlatego kibiców z całej Polski musi obchodzić to, co dzieje się w każdym mieście z nielegalnym wsparciem publicznym. Bo za te pieniądze kupowany jest wynik, który spycha ich klub w dół tabeli.

"Drugoligowy klub wpływa na wymianę unijną, dobry żart!"

Na ten argument odpowiem konkretnym wyrokiem Komisji Europejskiej - niech przemówi prawo. Komisja Europejska badała sprawę wsparcia dla trzecioligowego klubu Chemnitzer FC i stwierdziła jasno: nawet na poziomie 3 ligi kluby prowadzą działalność gospodarczą o zasięgu międzynarodowym. Dlaczego? Bo kupują piłkarzy z zagranicy, sprzedają gadżety przez internet i walczą o awans do wyższych lig, gdzie wchodzą w grę gigantyczne pieniądze z praw TV.

"Miasto jest właścicielem, więc musi dbać o swój klub"

Art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych mówi jasno: wydatki publiczne muszą być celowe i oszczędne. Miasto nie jest prywatnym biznesmenem. Prywatny właściciel może topić w klubie swoje miliony - to jego ryzyko. Urzędnicy obracają pieniędzmi obywateli. Obowiązują ich dyscyplina finansów publicznych oraz przestrzeganie prawa polskiego i unijnego. Utrzymywanie trwale nierentownej firmy nie jest "dbaniem", lecz działaniem na szkodę gminy. Prawo nakazuje taką spółkę zrestrukturyzować lub postawić w stan upadłości, a nie nieskończenie dotować.

"Tak wybrali wyborcy, to ich sprawa"

Wyborcy nie mogą "przegłosować" łamania prawa. Nawet jeśli 100% mieszkańców Wrocławia chciałoby pompować miliony w Śląsk, to nie zmienia to faktu, że art. 107 TFUE tego zakazuje. Nie można "przegłosować" łamania prawa UE. Poza tym - czy wyborcy wiedzą? Czy ktoś im powiedział: "Zabieramy wam remont ulicy, żeby dać na napastnika"? Zresztą, ile realnie mieszkańców danego miasta to kibice danego klubu?

"Wszyscy robią i nikt nie poszedł siedzieć, więc to legalne"

Brak kary nie jest równy legalności. Fakt, że organy kontrolne (RIO, NIK, KE) działają z opóźnieniem, nie legalizuje tych dziań. Są one bezdyskusyjnie nielegalne.

W prawie publicznym nie istnieje instytucja "zasiedzenia bezprawia". To, że patologia trwa 10 lat, nie sprawia, że w 11. roku staje się prawem. Kilka przykładów z historii:

1. GetBack i Amber Gold: W obu aferach finansowych mechanizm był identyczny. Przez lata "wszyscy to robili", "KNF nie reagował", a "prokuratura umarzała". Czy to oznaczało, że piramidy finansowe były legalne? Nie. Było to jedynie przykładem zawodności systemu kontroli.
2. Ochrona środowiska: Przez dekady polskie samorządy ignorowały unijne dyrektywy o jakości powietrza czy ściekach. "Wszyscy tak robili". Aż nagle TSUE nałożył kary idące w setki milionów euro. I wszyscy nagle zaczęli przestrzegać prawa.

Podsumowanie: Co grozi za tę zabawę?

Artykuł jednoznacznie pokazuje, że mamy do czynienia z systemowym, świadomym i udokumentowanym łamaniem co najmniej 12 konkretnych przepisów prawa polskiego i unijnego. Pytanie nie brzmi, czy ten system upadnie. Pytanie brzmi: który klub pierwszy zbankrutuje przez konieczność zwrotu nielegalnej pomocy wraz z odsetkami? I który prezydent miasta jako pierwszy zamieni gabinet w ratuszu na więzienną celę?

Odpowiedź na to pytanie może przyjść szybciej, niż się wydaje. Niniejszy artykuł jest bowiem wstępem do kompleksowego raportu o finansowaniu publicznym w Polsce. Prześwietliłem budżety 60 podmiotów - od Ekstraklasy po III Ligę. Wkrótce opublikuję szczegółowe dane, które pokażą skalę tego procederu w każdym z tych miast - z konkretnymi kwotami, numerami uchwał i dowodami na omijanie prawa.

Źródło wiedzy i podziękowania

Niniejszy artykuł jest publicystycznym skrótem gigantycznej pracy analitycznej wykonanej przez dr. Bartłomieja Gawreckiego. Jego rozprawa doktorska pt. "Pomoc państwa na rzecz podmiotów rynku sportowego - (nie)przejrzystość relacji pomiędzy państwem a beneficjentami" to fundamentalne dzieło, które obnaża prawną patologię finansowania polskiego sportu.

Jeśli jesteś radnym, dziennikarzem śledczym, prokuratorem lub po prostu wkurzonym podatnikiem - ta praca powinna stać się Twoją lekturą obowiązkową. To gotowy akt oskarżenia dla systemu, który marnuje NASZE pieniądze.

📥 Pełna treść rozprawy doktorskiej dr. Bartłomieja Gawreckiego dostępna jest tutaj: